Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

 № 56 -  06.08.2010г., град Шумен

В  ИМЕТО  НА  НАРОДА 

Административен съд – град Шумен, в публичното заседание на девети юли  две хиляди и десета година в състав: 

                                   Административен съдия: Снежина Чолакова 

при секретаря Иванка Велчева, като разгледа докладваното от административния съдия АД № 162 по описа за 2010 година на Административен съд – гр.Шумен, за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.145 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл.124, ал.1 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Административното дело е образувано въз основа на жалба от М.Н.Ч. - ЕГН ********** ***, срещу заповед № РД 10-27-0015/05.02.2010г. на Директора на Областна дирекция „Земеделие”, гр.Шумен, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение, с място на работа Областна дирекция „Земеделие” – гр.Шумен, на длъжност Началник отдел „Общински служби по земеделие” в ОД”Земеделие” – гр.Шумен, поради съкращаване на длъжността, считано от датата на връчване на заповедта – 15.03.2010г.

В жалбата се сочи, че заповедта е незаконосъобразна, тъй като не са налице фактическите и правните основания за издаването й. Твърди се, че в случая не е налице реално съкращаване на заеманата от нея длъжност като система от функции, задачи и задължения, още повече, че общата численост на дирекцията останала непроменена. Въз основа на изложените аргументи се отправя искане за отмяна на атакуваната заповед, като незаконосъобразна. В съдебно заседание, редовно и своевременно призована, чрез процесуалния си представител адв.В.Велева от ШАК, оспорващата поддържа жалбата, като излага допълнителни аргументи в тази насока. По делото е представено и писмено становище. Основните доводи на оспорващата за незаконосъобразност на атакуваната заповед са следните: счита се, че служебното правоотношение е прекратено на 15.03.2010г., на която дата М.Ч. е била в отпуск поради временна нетрудоспособност, поради което и по силата на чл.333, ал.1, т.4 от КТ, приложима по аналогия поради празнотата във ЗДСл по този въпрос, заповедта се явявала незаконосъобразна. Навеждат се и доводи за липса на материалните предпоставки за издаване на заповедта, визирани в чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, доколкото не е налице реално съкращаване на заеманата от нея длъжност. Този извод се обосновава с факта, че щатната численост на дирекцията е останала непроменена, а освен това, функциите на длъжността Главен директор на Главна дирекция „Аграрно развитие” в новата структура, съгласно приложената длъжностна характеристика, почти изцяло съвпадат с функциите според длъжностната характеристика на оспорващата, като наличието на незначително разширяване съставлява детайлизиране в техния смисъл, което не налагало извод за качествено изменение на длъжностната характеристика. Направеният извод се подкрепял и от факта, че в чл.2, ал.1 от ПМС № 265/10.11.2009г. (ДВ бр.90/2009г.) е предвидено създаване на Областни дирекции „Земеделие” чрез преобразуване на същите в структурата на Главна дирекция „Земеделие”, като § 1, ал.1 от ПЗР на ПМС 265/2009г. изрично предвиждал, че служебните правоотношения на служителите в тези дирекции преминават към Областните дирекции „Земеделие” по реда на чл.87а от ЗДСл, от което е направен извода, че не е предвидено съкращаване на длъжности, а преминаване по реда на чл.87а от ЗДСл. Счита се, че с оглед изложените аргументи, е ирелевантен факта по какъв начин е възникнало служебното правоотношение с лицето М. Й., понастоящем заемаща длъжността Главен директор на ГД „Аграрно развитие”, съвпадаща с функциите на длъжността на оспорващата.

Ответната страна – Директора на ОД”Земеделие”, гр.Шумен, чрез процесуалния си представител юрисконсулт П.Н., оспорва жалбата, като изразява становище за нейната неоснователност. Подробно в съдебно заседание и в депозирани писмени бележки излага аргументи, обосноваващи компетентността на органа, издал акта, материалната законосъобразност на акта, както и спазването на административно производствените правила при постановяването му. С оглед на това отправя искане съдът да отхвърли оспорването като неоснователно.

Шуменският административен съд, преценявайки събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и извършвайки служебна проверка за законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146 от АПК, намира за установено от фактическа страна следното:

Съгласно действащото от 13.01.2009г. Длъжностно разписание на Министерство на земеделието и храните (МЗХ) (л.81), в Областна дирекция”Земеделие” – гр.Шумен – териториално звено на Главна дирекция „Земеделие (чл.31, т.1 от Устройствен правилник на МЗХ, отм. бр. 90 от 13.11.2009 г., в сила от 13.11.2009 г.), са предвидени два отдела – Отдел „Регионална политика” и Отдел „Общински служби по земеделие”, като в отдел „Общински служби по земеделие” е предвидена длъжността Началник отдел „Общински служби по земеделие”. Съгласно поименното разписание на длъжностите и работните заплати в МЗХ, считано от 13.01.2009г. (л.181), М.Н.Ч. е заемала длъжността Началник отдел „Общински служби по земеделие” при Областна дирекция ”Земеделие”, гр.Шумен.

С ПМС № 265/10.11.2009г. за приемане на Устройствен правилник на МЗХ и създаване на областни дирекции „Земеделие” (обн. в ДВ бр.90/13.11.2009г., в сила от 13.11.2009г.), били създадени областни дирекции „Земеделие” – юридически лица на бюджетна издръжка със седалище областните центрове (чл.2 от ПМС № 265/2009г.), като по силата на § 1, ал.1 от ПЗР на ПМС 265/2009г., служебните правоотношения на служителите в областните дирекции „Земеделие” в структурата на Главна дирекция”Земеделие” на МЗХ преминали към Областните дирекции „Земеделие” по реда на чл.87а от ЗДСл. С чл.1 на цитираното постановление бил приет и нов Устройствен правилник на МЗХ, по силата на § 2 от ЗР на който директорите на областните дирекции ”Земеделие” били задължени да утвърдят ново длъжностно разписание на служителите в дирекцията, съгласувано с министъра на земеделието и храните. В изпълнение на цитираната разпоредба, Директорът на ОД”Земеделие”, гр.Шумен утвърдил дължностно разписание на ОД”Земеделие”, гр.Шумен, в сила от 05.02.2010г.(л.23), което било съгласувано с министъра на земеделието и храните. По силата на същото, в ОД „Земеделие”, гр.Шумен били обособени две дирекции, както следва: Обща администрация – Дирекция „Административно-правна, финансово-стопанска дейност и човешки ресурси” и Специализирана администрация – Главна дирекция „Аграрно развитие”, включваща следните щатни бройки: главен директор – 1 бр., главен експерт – 1бр., главен инспектор – 1бр., старши експерт – 4 бр., младши експерт – 3 бр. и главен специалист – 1 бр., както и 10 броя териториални звена „Общински служби по земеделие”. С новото длъжностно разписание не се променя установената обща численост на персонала.

На основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, във връзка с утвърденото от Директора на ОД”Земеделие”, гр.Шумен длъжностно разписание на персонала в ОД”Земеделие”, гр.Шумен, в сила от 05.02.2010г., директорът на ОД”Земеделие”, гр.Шумен със Заповед № РД 10-27-0015/05.02.2010г. прекратил служебното правоотношение с М.Н.Ч., считано от датата на връчване на заповедта – 15.03.2010г., поради съкращаване на длъжността. В заповедта е посочено, че държавният служител е с придобит ранг І младши. В същата е наредено на лицето да се изплатят обезщетения по чл.61 от ЗДСл – за неизползваните дни платен годишен отпуск; по чл.106, ал.2 от ЗДСл – за времето, през което служителят е останал без работа, но не повече от два месеца, като въпросното обезщетение става изискуемо след изтичане на срока и след представяне на писмени доказателства за оставане без работа, както и по чл.106, ал.4 от ЗДСл – за неспазен срок на предизвестие.

Заповедта е връчена на М.Ч. на 15.03.2010г., когато същата е била в отпуск поради временна нетрудоспособност. Настоящата жалба е депозирана на 26.03.2010г. едновременно в деловодството на ОД”Земеделие”, гр.Шумен и в деловодството на ШАС.

При така установената фактическа обстановка, съдът намира, че жалбата е процесуално допустима като подадена в срока по чл.149 ал.1 от АПК и от надлежна страна, имаща правото и интереса да оспори горепосочения индивидуален  административен акт. Разгледана по същество, същата е основателна, поради следните съображения:

Оспорваната Заповед № РД 10-27-0015/05.02.2010г. е издадена от компетентен орган. Видно от разпоредбата на чл.2, ал.1 и ал.2, т.8 от Устройствения правилник на областните дирекции „Земеделие”, директорите на същите са орган на изпълнителната власт по смисъла на чл.19, ал.4, т.4 от Закона за администрацията и назначават държавните служители, изменят и прекратяват служебните правоотношения с тях. Доколкото оспорената заповед е издадена от директора на ОД”Земеделие”, гр.Шумен, същата изхожда от компетентния съгласно чл.108 от ЗДСл орган по назначаването.

Съгласно чл.108, ал.1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Заповедта на директора на ОД»Земеделие», гр.Шумен е изготвена в законоустановената писмена форма и съдържа визираните в нормата реквизити. Посочено е правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, а именно чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл – съкращаване на длъжността, което е достатъчно да мотивира решението на органа, тъй като съвпада с фактическото основание за издаване на акта, отразени са дължимите обезщетения и достигнатия ранг на държавния служител.

В хода на административното производство не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила.

Атакуваният административен акт обаче е издаден в нарушение на материалния закон, поради следните съображения:

Легална дефиниция на понятието „длъжност в администрацията” се съдържа в чл. 2 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията (НПЕКДА), приета с ПМС № 35/20.03.2000г. Съгласно цитирания текст „длъжност в администрацията” е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието „длъжност в администрацията” са два: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал.1, т.2 от ЗДСл, трябва да докаже, че тази длъжност вече не фигурира като наименование (като нормативно определена позиция) в щатното разписание за съответната администрация и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. В тази връзка с определения от 22.04.2010г. и от 14.05.2010г. по реда на чл.171, ал.4, във вр. с чл.170 от АПК съдът е указал на ответника, че е в негова тежест да докаже, че длъжността началник отдел «ОСЗ» вече не съществува като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания ,утвърдени с длъжностната характеристика.

По делото е установено, а и не се спори между страните, че заеманата от жалбоподателката длъжност не съществува като нормативно определена позиция, доколкото от новото длъжностно разписание, в сила от 05.02.2010г. се установява, че длъжността Началник отдел «Общински служби по земеделие» не фигурира в него.

Спорът се свежда до това дали е налице реално съкращаване на длъжността Началник отдел „Общински служби по земеделие” в ОД”Земеделие”, гр.Шумен, заемана от М. Й. Ч.. Събраните по делото доказателства не установяват наличието на това изискване, а именно длъжността да не фигурира като система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика.

          На първо място, съпоставката между чл.32, ал.2 от Устройствения правилник на МЗХ (отм. бр.90/13.11.2009г., в сила от с.д.), регламентиращ функциите и задачите на Областните дирекции «Земеделие» и общинските служби по земеделие като част от специализираната администрация на ГД»Земеделие», и чл.14 от Устройствения правилник на областните дирекции «Земеделие» (обн. в ДВ бр.7/26.01.2010г., в сила от с.д.), регламентиращ правомощията на специализираната администрация, включена в състава на Главна дирекция «Аграрно развитие» в областните дирекции «Земеделие», води до извода за почти пълна идентичност във функциите на двете структури. Действително по отношение на новата структура тези функции са по-детайлно разписани и при отчитане на новите реалности, произтичащи от членството на РБ в ЕС и свързаните с това последици в сферата на селското стопанство, но по същество основните функции на двете структури съвпадат и не обуславят извода за създаване на администрация с качествено нови правомощия.

          Аналогичен извод следва да се направи и при съпоставката между длъжностната характеристика на длъжността Началник отдел «ОСЗ», заемана от оспорващата и длъжността Главен директор на Главна дирекция «Аграрно развитие», за която последната твърди, че включва упражняваните от нея функции.

Съгласно действалото преди 05.02.2010г. длъжностно разписание, в структурата на ОД «Земеделие» са били сформирани два отдела - «Регионална политика» и «Общински служби по земеделие», ръководени от началници на отдели. Оспорващата е заемала длъжността началник на отдел «ОСЗ», като на нейно подчинение са били всички 10 общински служби по земеделие. С утвърждаването на новата структура двата отдела са закрити, като вместо това са сформирани две дирекции, както следва: Обща администрация – Дирекция «Административно-правна, финансово-стопанска дейност и човешки ресурси», и Специализирана администрация – Главна дирекция «Аграрно развитие». В структурата на Главна дирекция «Аграрно развитие» са запазени съществуващите 10 общински служби по земеделие.

Съпоставката на длъжностните характеристики на двете длъжности показва съвпадение по отношение на основните функции и задължения, вменени на съответните длъжности.

На първо място, в кръга на основните задължения на началника на отдел «ОСЗ», са включени ръководни и контролни функции по отношение на дейността на общинските служби по земеделие. Началникът на отдел «ОСЗ» «ръководи и контролира дейността на общинските служби по земеделие и гори»– п.5.1., като тези функции са детайлизирани в п.5.2., п.5.3., п.5.24, п.5.26. Такива функции са вменени и на главния директор на ГД «Аграрно развитие», доколкото той «контролира дейността на общинските служби по земеделие на територията на областта» – п.5.1. Те също съставляват важен елемент от неговите задължения, тъй като с промяната в структурата на ОД»Земеделие» общинските служби по земеделие са запазили съществуването си и щатната си численост (увеличена с 2 щатни бройки според новото длъжностно разписание), както и своите функции. Същите са включени в структурата на ГД»Аграрно развитие» и са на подчинение на нейния директор, поради което няма как ръководителят на тази дирекция да не упражнява целия набор от контролни правомощия, упражнявани преди от длъжността, заемана от оспорващата, независимо от факта, че не са така детайлно разписани в длъжностната характеристика на новата длъжност. Обстоятелството, че общинските служби по земеделие продължават да съществуват в структурата на ОД»Земеделие», само по себе си е достатъчно, за да се приеме, че функциите на началник отдел «ОСЗ» не са престанали своето съществуване, доколкото неговите задължения, иманентно свързани с контролиране и координиране дейността им, биха отпаднали само при пълно преустановяване съществуването на тези служби като структура и като система от дейности.

На следващо място, Началникът на отдел «ОСЗ» «подпомага ...ОД»ЗГ» при разработване на обща стратегия и перспективи за развитие на земеделските и селските райони» – п.5.4. Главният директор «подпомага директора на ОД»Земеделие» при осъществяване на правомощията му по чл.3, т.2 от Устройствения правилник», изразяващи се в провеждане държавната политика в областта на земеделието и горите и прилагането на Общата селскостопанска политика на ЕС. По същество, макар и разписани по различен начин, задълженията на двете длъжности в тази насока не показват качествени различия, както с оглед тяхната обща и принципна формулировка, така и с оглед факта, че са свързани с подпомагане на ръководителя на ОД»З», респ. на ОД»З»при осъществяване на неговите правомощия.

Аналогично е положението досежно задължението за контролиране провеждането на процедурата по чл.17, ал.8 от ЗСПЗЗ и чл.18а, ал.1 от ППЗВСГЗГФ, касаеща преработка на влезлия в сила план за земеразделяне и одобрената карта, респ. влязлата в сила карта на възстановената собственост при явна фактическа грешка, разписано в п.5.11. на длъжностната характеристика на новата длъжност, съпоставено с п.5.15 на длъжностната характеристика на старата длъжност(където е допусната техническа грешка, като е посочен чл.26 от ЗСПЗЗ, вместо ППЗСПЗЗ); задълженията по п.5.12., п.5.18, п.5.20 и п.5.24 от длъжностната характеристика на новата длъжност, касаещи контролни правомощия по отношение на земите от ДПФ, съпоставени с по-общо формулираните такива в п.5.14. от тази на старата длъжност; контролните функции по п.5.21, касаещи дейностите за оземляване на безимотни и малоимотни граждани, съпоставени с тези по п.5.8. от длъжностната характеристика на старата длъжност; контролните функции по извършването на проверки по жалби и сигнали, визирани в п.5.28 от длъжностната характеристика на новата длъжност, респ. п.5.25 от длъжностната характеристика на старата длъжност; контролните функции по събиране, обобщаване и изпращане на компетентния орган на информация, набирана във връзка с дейността на ОД”З”, разписани в п.5.3., 5.8., 5.9. от длъжностната характеристика на новата длъжност, респ. в п. 5.20 от длъжностната характеристика на старата длъжност.

Налице е идентичност и в контролните функции във връзка с поддържане на регистри, свързани с дейността на ОД”Земеделие”; в контролните функции във връзка с отдаване под наем и аренда на земеделски земи от ДПФ; в организирането на информационни срещи и кампаннии на територията на областта.

Съпоставката между длъжностните характеристики на двете обсъждани длъжности като система от функции, задачи и задължения обуславя извода, че функциите, присъщи на длъжността Началник на отдел „ОСЗ”, са преминали в кръга на задълженията на главния директор на ГД”Аграрно развитие”. Действително няма пълно текстово припокриване на използваните в двете длъжностни характеристики формулировки, но това не е и необходимо. Същественото в случая е, че основните функции, вменени на длъжността Началник отдел „ОСЗ”, като смисъл и като конкретни задължения, продължават да съществуват и при новата длъжност, макар и в някои случаи разписани по различен начин. Действително в длъжностната характеристика на новата длъжност са включени и някои нови задължения, но тяхното естество обуславя извода, че се касае за незначително разширяване на функциите по същество, произтичащо от по-детайлното и конкретно разписване на тези задължения, в унисон с по-голямата конкретика в разпоредбата на чл.14 от Устройствения правилник на областните дирекции „Земеделие”, без това да води до количествено или качествено изменение на функциите на новата длъжност.

В унисон с направения по-горе извод е и факта, че новосъздадените експертни и технически длъжности в структурата на Главна дирекция «Аграрно развитие», които не са съществували по старото длъжностно разписание, нямат припокриване на функциите си с тези, упражнявани преди от началника на отдел «ОСЗ», което означава, че тези функции изцяло са преминали в задълженията на длъжността Главен директор на ГД»Аграрно развитие», предвид направените вече констатации за невъзможност за отпадането им при запазване съществуването на общинските служби по земеделие.

С оглед изложеното съдът приема, че събраните по делото доказателства не обосновават извода за преустановяване съществуването на длъжността Началник отдел «ОЗС» като система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. В подкрепа на този извод е и обстоятелството, че в Единния класификатор на длъжностите в администрацията (ЕКДА) се посочват разпределението на длъжностите в длъжностни нива, минималните изисквания за заемането на всяка длъжност, както и видът на правоотношението, по което тя се заема. Структурата на съответната администрация, както и утвърденото длъжностно разписание трябва да са в съответствие със законовите постановки и ЕКДА. Според функциите, които се изпълняват, длъжностите са ръководни, експертни и технически – чл.13, ал.2 от ЗА. Съгласно чл.4 от Наредбата за прилагане на ЕКДА, ръководни са длъжностите, посочени в раздел «А» на ЕКДА. Длъжността «началник на отдел» е ръководна по смисъла на раздел А6 от ЕКДА, а тази на главен директор на главна дирекция е ръководна по смисъла на раздел А5 от ЕКДА. Задълженията на служителите с ръководни длъжности в администрацията са определени с разпоредбата на чл.5 от Наредбата за прилагане на ЕКДА и те са еднакви за всички служители с ръководна длъжност, от което следва извода, че оспорващата може да изпълнява функциите и задачите и на главен директор на ГД»АР» по новото длъжностно разписание. В подкрепа на този извод е и факта, че изискванията на минимална степен на образование и професионален опит за двете длъжности са идентични – образователна степен «магистър» и 6 години професионален опит, като в същото време и при двете длъжности има почти пълно съвпадение на основната цел на длъжността и областите на дейност.

Изложените аргументи обосновават извода, че заеманата от оспорващата длъжност не е престанала да съществува като система от функции и задачи в новата структура на ОД»Земеделие», гр.Шумен, което изключва наличието на кумулативно изискуемите от чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл предпоставки за прекратяване на служебното правоотношение на М.Ч. и обосновава извода за незаконосъобразност на атакуваната заповед, поради издаването й в нарушение на материалния закон.

Досежно възражението на жалбоподателката за незаконосъобразност на обжалваната заповед поради връчването й по време на отпуск поради временна нетрудоспособност, съдът намира същото за неоснователно. В случая не е приложима по аналогия разпоредбата на чл. 333 от КТ, тъй като в ЗДСл е предвидена специална закрила при прекратяване на служебното правоотношение, дадена с разпоредбата на чл. 107б от ЗДСл и тя е по отношение на държавна служителка, която ползва отпуск за бременност и раждане, когато служебното правоотношение се прекратява на основание чл. 106, ал. 1 т. 1 от закона - ал. 1 на чл. 107б; и на бременна служителка или в напреднал етап на лечение ин-витро, когато служебното правоотношение се прекратява на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от закона. Наличието на изрична уредба в ЗДСл по отношение на случаите, в които се предвижда специална закрила, изключва възможността от прилагане по аналогия на КТ, поради което фактът, че заповедта е връчена на оспорващата по време на болничен отпуск е ирелевантен за преценката за нейната законосъобразност. Въпреки това, констатираният по-горе порок на оспорвания акт е достатъчен, за да обоснове неговата незаконосъобразност и да доведе до отмяната му.

С оглед на изложеното съдът приема, че оспорената заповед е издадена в нарушение на материалноправните разпоредби, поради което следва да бъде отменена.

Водим от горното, съдът 

Р     Е     Ш     И: 

ОТМЕНЯ Заповед № РД 10-27-0015/05.02.2010г. на Директора на Областна дирекция „Земеделие”, гр.Шумен, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение с М.Н.Ч., ЕГН **********,***, на длъжност Началник отдел „Общински служби по земеделие” в Областна дирекция ”Земеделие” – гр.Шумен, считано от датата на връчване на заповедта.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд на Република България гр. София в 14-дневен срок от съобщаването чрез изпращане на препис по реда на чл.137 от АПК.

 /п/

                                 АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ:

ЗАБЕЛЕЖКА: Към датата на публикуване решението не е влязло в законна сила.